Il servizio pubblico in generale.
Definire la nozione di servizio pubblico non è semplice. Di norma, il riferimento al servizio pubblico rimanda ad un compito realizzato da un soggetto o da un gruppo di soggetti nell’interesse generale. Non esiste una definizione normativa dell'attività costituente il servizio pubblico. La figura del servizio pubblico va fondamentalmente ricercata come modello generale di organizzazione che i pubblici poteri possono utilizzare per le attività rivolte ad una collettività e rispondenti ad un interesse generale, eventualmente collegate a funzioni pubbliche, nella misura in cui il loro svolgimento non richieda l'esercizio di poteri. Il servizio pubblico è più esattamente individuabile nella relazione tra soggetto pubblico, o anche privato, che organizza un’offerta pubblica di prestazioni rendendola doverosa, ed utenti, al fine di soddisfare in modo continuativo i bisogni della collettività di riferimento, in capo alla quale sorge un’aspettativa giuridicamente rilevante. Il servizio è quindi “pubblico” perché fondamentalmente rivolto al pubblico degli utenti, per la soddisfazione dei bisogni della collettività e per il fatto che, a monte, un soggetto pubblico lo assume come doveroso, anche se poi materialmente sia gestito da un privato. Quel che rileva è perciò la scelta politico-amministrativa dell'ente locale di prendere in carico il servizio, al fine di soddisfare in modo continuativo obiettive esigenze della comunità. Traendo sul punto le conclusioni, la qualificazione di servizio pubblico locale spetta a quelle attività caratterizzate, sul piano oggettivo, dal perseguimento di scopi sociali e di sviluppo della società civile, selezionati in base a valutazioni di carattere principalmente politico, coinvolgendo la destinazione delle risorse economiche disponibili e la portata dell’impegno, e, sul piano soggettivo, dalla riconduzione diretta o indiretta (per effetto di rapporti concessori o di partecipazione all'assetto organizzativo dell'ente) ad una figura soggettiva di rilievo pubblico. Venendo al nostro ordinamento, solo l’art. 43 della Costituzione si occupa espressamente dei servizi pubblici; la norma prevede che l’attività d’impresa in determinati settori, che si riferiscono a servizi pubblici essenziali, sia svolta esclusivamente dalla mano pubblica (o da cooperative di lavori). L’art. 43 costituisce il fondamento costituzionale della municipalizzazione, consentendo che il servizio pubblico sia individuabile in tutte le occasioni nelle quali ci si trovi in presenza di esigenze con un livello significativo di utilità generale. La Costituzione garantisce comunque i diritti civili e politici impegnando, con norme rilevanti (artt. 3, 4, 32, 33, 34, 35, 38), lo Stato legislatore ed i soggetti istituzionali a svolgere attività pubbliche al fine di perseguire l'eguaglianza sostanziale tra i cittadini. Alla fase dell'assunzione del servizio segue quella della sua erogazione e, cioè, la concreta attività volta a fornire la prestazione. L'ordinamento prevede forme tipizzate di gestione, contemplando spesso anche l'intervento di soggetti privati. È crescente il fenomeno conosciuto come “esternalizzazione” che si verifica allorché l'esercizio di attività amministrative sia affidato a soggetti diversi dalla pubblica amministrazione, spesso in virtù del principio di sussidiarietà orizzontale; il che avviene attingendo a svariati moduli giuridici già conosciuti dall'ordinamento (concessioni, convenzioni, affidamenti, appalti). Il legislatore ha introdotto anche l'impiego del “contratto di servizio”, strumento per disciplinare i rapporti tra amministrazione e soggetto esercente.
La Pubblica Amministrazione. La Pubblica amministrazione, in senso lato, comprende tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario. Gli enti pubblici, nei confronti dei quali spesso il cittadino ancor oggi si trova spaesato, stanno portando avanti da anni un percorso di semplificazione, percorso di trasparenza e semplificazione, fino alla recente introduzione del Codice dell’Amministrazione Digitale, che impegna gli enti pubblici ad utilizzare e a rendere accessibili le informazioni in modalità digitale, avvalendosi delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (ciò porterà, ad esempio, all’attivazione di sportelli informatici e al rilascio della carta d’identità elettronica). Secondo il Codice del Consumo, inoltre, lo Stato e le Regioni devono garantire i diritti degli utenti dei servizi pubblici, secondo i principi e i criteri di volta in volta stabiliti dalle leggi vigenti. In ogni caso devono essere rispettati standard di qualità predeterminati e resi pubblici in modo adeguato; sono anche previste forme di partecipazione di rappresentanze degli utenti alle fasi di definizione e valutazione di tali standard. Parimenti, la legge prevede, per gli enti locali che erogano servizi pubblici, l’adozione della Carta di qualità dei servizi a tutela degli utenti, da aggiornare periodicamente, contenente gli standard di qualità e di quantità relativi alle prestazioni erogate secondo quanto stabilito nel contratto di servizio, le modalità di accesso alle informazioni garantite, quelle per proporre reclamo e per adire procedure conciliative e giudiziarie, oltre alle modalità di ristoro dell’utente, sotto forma di esecuzione della prestazione necessaria per risolvere il problema o mediante restituzione totale o parziale del corrispettivo versato in caso di inosservanza degli standard.
L’acqua. L’acqua è estremamente importante per l’uomo perché è indispensabile per la sopravvivenza e costituisce la materia prima per molte attività che garantiscono il benessere. È stato istituito, a livello nazionale, il Comitato per la vigilanza sull’uso delle risorse idriche, che opera sotto la vigilanza del Ministero dell’Ambiente e riferisce al Parlamento. Tra i suoi compiti: vigilare sull’efficienza, sull’efficacia e sull’economicità del servizio idrico; determinare e adeguare le tariffe del servizio idrico integrato, definire i livelli minimi di qualità dei servizi da prestare (sentite le regioni, i gestori e le associazioni dei consumatori), controllare le modalità di erogazione dei servizi, tutelare i diritti degli utenti emanando linee guida che indichino le misure idonee al fine di assicurare la parità di trattamento degli utenti, garantire la continuità della prestazione dei servizi e verificarne periodicamente la qualità e l'efficacia, promuovere azioni in caso di violazione della legge e di risarcimento danni a tutela dei diritti degli utenti).
Il gas. Dal 1° gennaio 2003 la fornitura del gas è stata liberalizzata, per cui, in linea teorica, si potrebbe scegliere tra le centinaia di società attualmente autorizzate alla vendita, come pure forniture congiunte di gas e energia elettrica. I condomini possono comprare il gas da fornitori diversi (anche se continueranno ad avere lo stesso distributore). La liberalizzazione nei servizi di pubblica utilità mira a favorire la competizione reciproca, a promuovere servizi più efficienti, ridurre prezzi e tariffe, migliorare la qualità dei servizi, sollecitare le aziende ad adeguarsi alla innovazione tecnologica. L’Autorità garante per l’energia elettrica e il gas è competente a vigilare sui costi, per evitare che si arrivi a disincentivare i consumatori dalla possibilità di cambiare fornitore.
L’energia elettrica. Dal 1999 l’Italia ha avviato le varie fasi della riorganizzazione del servizio elettrico per superare il monopolio della produzione e distribuzione dell’energia elettrica. La liberalizzazione ha riguardato via via prima le imprese, i professionisti e solo dal 1° luglio 2007 la possibilità di cambiare fornitore è stata estesa anche ai clienti finali domestici. Dalla stessa data le imprese di distribuzione di energia elettrica (che dispongono della rete) sono state obbligate a costituire delle apposite società cui trasferire le attività di vendita, che devono svolgersi in modo autonomo rispetto alla distribuzione, in modo che sia possibile la concorrenza anche con altri fornitori.
Le tipologie di servizi pubblici. Diverse sono le classificazioni dei servizi pubblici. Come sopra si è visto, l’art. 43 Cost. consente che la legge possa riservare originariamente o trasferire, espropriando con indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici, a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie d’imprese che svolgano attività le quali, avendo carattere di preminente interesse generale si riferiscano a servizi pubblici essenziali. Diversa dalla nozione di servizi pubblici essenziali è quella di servizi indispensabili, per tali intendendosi a livello locale i servizi “ritenuti necessari per lo sviluppo della comunità”. Tali servizi sono finanziati dai contributi fiscali stabiliti per la loro erogazione e da entrate tributarie integrative. Stato o regioni sono tenuti a garantire risorse finanziarie compensative nel caso in cui introducano, per legge, la gratuità per taluno dei servizi pubblici di comuni e di province, ovvero ne determinino prezzi e tariffe inferiori al costo effettivo della prestazione. Altra distinzione va fatta per i servizi sociali, che l’art. 128 e seguenti del d. lgs. 112 del 1998 definisce come le prestazioni destinate a rimuovere situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona incontra nel corso della vita. Essi sono quindi prevalentemente orientati alla promozione del benessere della persona; si caratterizzano per il fatto che la loro predisposizione è doverosa da parte degli enti pubblici competenti, aspetto che tuttavia non esclude la possibilità di gestione anche da parte per i privati. Relativamente recente è la nozione di servizio universale, che costituisce l’ “insieme minimo definito di servizi di qualità determinata, accessibili a tutti gli utenti a prescindere dalla loro ubicazione geografica e a un prezzo accessibile”. E’ un servizio rivolto per definizione a tutti i cittadini, indipendentemente dalle loro condizioni personali ed economiche e dall'ubicazione territoriale, in considerazione dell’importanza e della funzione sociale che la prestazione riveste.
I principi applicabili ai servizi pubblici. Vi è in primo luogo il principio di continuità della prestazione: rispondendo il servizio ad un bisogno della collettività, esso non può subire interruzioni né essere erogato saltuariamente o episodicamente. Riguardo al principio di economicità, l'art. 114, comma 4, T.U. enti locali, afferma che anche i servizi sociali debbono essere erogati rispettando il criterio dell'economicità, vale al dire del pareggio tendenziale tra costi e ricavi. Riguardo ai principi di qualità, tutela e partecipazione, il decreto 286/1999, che ha introdotto il sistema dei controlli interni, impone l'erogazione dei servizi pubblici secondo prassi che tendano a migliorare la qualità, assicurino la tutela dei cittadini e degli utenti e la loro partecipazione nelle forme, anche associative, riconosciute dalla legge alle inerenti procedure di valutazione e definizione degli standard qualitativi. L’art. 101 del d.lgs. 206 del 2005, cd. codice del consumo, dispone che la legge stabilisca, per determinati enti di gestori, l'obbligo di dotarsi di carte dei servizi, le quali hanno il compito di rendere espliciti i caratteri ed i contenuti dei servizi offerti al pubblico.
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